内容摘要：司法改革是中共中央全面推进依法治国的重要组成部分美国要同时干预巴林和朝鲜？特朗普出大棋，检察机关在司法改革背景下，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，以“天价环保公益诉讼案”为代表的一批公益诉讼案的办理，积累美国要同时干预巴林和朝鲜？特朗普出大棋了很多成功经验。本文以公益诉讼的前世今生开题，枚举了检察机关办理的典型公益诉讼案例，论述了检察机关提起公益诉讼的发展方向，也指出了检察机关提起公益诉讼应注意的问题。检察机关依法提起公益诉讼有利于彰显社会主义民主和法治，有利于保护国家和社会成员的合法利益，对优化司法职权配置，完善诉讼制度具有重要意义。

　　关键词：司改 检察 公益诉讼

　　司法改革是中共中央全面推进依法治国的重要组成部分，2013年11月通过的《中共中央关于全面深化司法改革若干重大问题的决定》是司法改革的重要纲领性文件，2014年十八届四中全会召开后，司法改革向纵深层次进行。检察机关如何在司法改革的背景下，更好地开展公益诉讼，各地检察机关做出了许多有益的尝试。

　　一、公益诉讼的前世今生

　　公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼（actiones publicae populars）的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。 通说认为，美国是现代公益诉讼制度的创始国，从美国国会于1890年通过《谢尔曼反托拉斯法案》，规定对于违反该法案的公司，司法部门、联邦政府、团体和个人都可以提起诉讼，检察官依司法部长的指示，可以提起民事诉讼。 在英国、法国的诉讼制度中亦有公益诉讼的规定。德国法律规定的团体诉讼制度，亦是实质上的公益诉讼。

　　新中国建立后，社会主义法制体系逐步构建，在建国初期的一些法律和1954年的《人民检察院组织法》中，规定了检察机关的职权之一就是对国家和人民利益重要的民事案件提起诉讼或者参加诉讼 。这是我国公益诉讼法律依据的发端。在长期的司法实践中，出现了环境污染侵权案、国有资产流失案、消费者领域侵权案、证券侵权案等一系列影响社会公益的案件。司法实践推动立法进步，2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，修订后的民事诉讼法第十五条规定“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这标志着我国公益诉讼制度的正式确立。

　　2014年10月23日，中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的决定。检察机关提起公益诉讼纳入了纲领性文件的宏观规划。

　　2015年1月最高人民法院颁布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。检察机关提起公益诉讼的程序性规定具备了可操作性。

　　二、检察机关提起公益诉讼的案例枚举

　　（一）、“天价环保公益诉讼案”，6家污染企业赔偿1.6亿元 。2014年12月30日，江苏省高级人民法院对“天价环保公益诉讼案”作出终审宣判，判决江苏常隆农化有限公司等6家污染企业赔偿环境修复费用合计人民币160666745.11元，并要求6家企业在判决生效30日内将所需赔偿费用支付至泰州市环保公益金专用账户。

　　（二）巴林左旗恒发矿业有限责任公司非法占用林地，一审被判决赔偿森林植被恢复费22.9万元。农民工巴林左旗恒发矿业有限责任公司自2011年8月开始在巴林左旗三山乡胡都格村西山进行探矿，实际办有林地审批手续的面积为279.1185亩，而矿业公司经营期间在未经国家土地管理机关审批并报人民政府批准的情况下，擅自占用林地面积34.3715亩，建设探矿井口、探矿点道路、平台、防洪渠等，造成大面积林地被毁坏无法恢复，当地自然环境遭到严重破坏。2014年巴林左旗检察院向巴林左旗林业局发出督促履行职责检察建议，并在林业局向法院起诉后予以支持起诉。同年12月12日，内蒙古自治区巴林左旗人民法院一审判决，巴林左旗恒发矿业有限责任公司赔偿巴林左旗林业局因林地、荒地被破坏所造成的森林植被恢复费损失229257.90元。

　　（三）贵州毕节市金沙县检察院诉环保局，要求其履行职责，处罚一家因噪声污染而频遭百姓举报的企业。2014年10月20日，贵州毕节市金沙县检察院将环保局告上法院，要求其履行职责，对企业拖欠噪音排污费进行处罚。这是我国首起由检察机关直接作为原告，向环保部门提起的行政公益诉讼案。 金沙县环保局在收到法院《应诉通知书》后，对污染企业作出了行政处罚决定。金沙县检察院认为，行政公益诉讼的目的已经达到，随提起撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。

　　三、检察机关提起公益诉讼的发展方向

　　检察机关可以通过民事公益诉讼和行政公益诉讼两种方式提起公益诉讼。其中提起民事公益诉讼应以支持起诉方式为主，提起行政公益诉讼应以督促履行职责、督促起诉方式为主，同时应不断探索更有利于保护国有资产、社会公共利益的公益诉讼方式。

　　（一）检察机关提起民事公益诉讼应以支持起诉方式为主。依据民事诉讼法第十五条的规定，机关、社会团体、企事业单位为支持提起公益诉讼的适格主体，检察机关属于法律规定可以支持提起公益诉讼的机关范畴。2015年1月7日施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条进一步明确在环境民事公益诉讼案件中“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”。具体提起公益诉讼的诉讼主体可以是“受损害的单位或者个人”，在环境民事公益诉讼中诉讼主体可以是符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的社会组织。

　　（二）检察机关提起行政公益诉讼应以督促履行职责、督促起诉方式为主。对于检察机关提起行政公益诉讼的发展方向，朱昌俊提出“随着司法改革的进一步推进，司法体系逐步摆脱地方行政利益的束缚，检察院担任行政公益诉讼的主体，直接向不作为的行政部门叫板，或将逐步成为环境治理中的常态。” ，对此观点，笔者十分赞同。现行及新修订的行政诉讼法中尚未有关于“行政公益诉讼”的规定，但是，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。本文所举的我国首例由检察机关直接作为原告，向环保部门提起的行政公益诉讼案，由贵州毕节市金沙县检察院诉环保局，对此做出了有益探索。金沙县环保局对环境造成污染、破坏生态，而损害社会公共利益的噪声污染企业处罚不力。以往在司法实践中，检察机关对此类情形的监督通常采取制发检察建议，督促其履行职责的形式进行。这种检察建议是检察机关基于法律监督权产生的没有法律约束力的“检察指导”行为 ，其落实主要取决于受建议人的配合,刚性不足。行政公益诉讼的开展，检察建议的受重视程度也将提高，如果未能采纳检察建议，检察机关提起行政公益诉讼督促履行职责，负有环境监管职责的单位将面临诉讼。在督促履行职责开展公益诉讼的同时，检察机关可以向负有环境监管职责的单位督促起诉，督促负有环境监管职责的行政机关向法院起诉对环境造成污染的企业，使受到侵害的公共利益得到补偿。

　　（三）检察机关提起公益诉讼不应局限于环境公益诉讼。保护合法正当权利是民事、行政诉讼的基本功能，公益诉讼旨在弥补传统民事诉讼和行政诉讼在保护国家、社会公共利益、弱者合法权利和便利利用诉讼权利的不足。正如习近平同志所指出的：“在现实生活中，对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护” 。对于国有资产保护类案件，如国有资产流失、土地使用权不当转让等，系行政机关违法行使职权或者不作为而造成，检察机关应以法律监督者的身份直接提起公益诉讼，以此优化司法职权配置、完善诉讼制度，推进法治政府建设。还有对侵害消费者合法权益等直接关系社会公共利益的案件提起公益诉讼，通过个案的进入诉讼程序、裁判正义，不仅使受到侵害的社会公共利益得到救济，而且为今后类似侵害行为的依法解决提供了重要依据，也避免了一些苗头性问题演变为刑事犯罪。检察机关应本着“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的原则，逐步进行有益的探索和尝试。

　　（四）检察机关提起公益诉讼同时应履行监督职责。检察机关作为法律监督机关，在司法体系中的重要作用始终是围绕着监督职能开展工作，在公益诉讼中检察机关权利的行使不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，所以对于发现的问题，一定要敢于监督，履行好监督职责。公益诉讼与传统其他诉讼不同，原告的处分权是应当受到限制的，法院在审理案件过程中对证据的调查、对证据责任分配、对诉讼费的收取方式、标准等一系列容易出现问题的环节，检察机关在提起公益诉讼的同时应重点予以监督。如在公益诉讼中，原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。 对于社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，法院可以予以处罚。而对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。 原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。 而对于诉讼费的收取标准，目前法院尚存在认识不一致的问题，例如“天价环保公益诉讼案”，一审和二审关于诉讼费的判决差距巨大，一审判决案件受理费为50元，二审判决案件受理费为947298.28元，公益诉讼的诉讼费收取标准按财产类还是非财产类标准收取，法院应予以明确。

　　四、检察机关提起公益诉讼应注意的问题

　　（一）把握谦抑原则。目前检察机关开展公益诉讼尚处于探索期，要把握谦抑原则，注意权利边界，不能过度干预法律规定的机关和社会组织的诉讼权利，应在对保护国家、社会公共利益、弱者合法权利造成危害，无人起诉或者得不到救济的情况下，检察机关才可以提起公益诉讼。

　　（二）准确予以定位。在公益诉讼中，检察机关作为法律检察机关，是作为公共利益的代表，以维护国家和社会的公共利益提起公益诉讼。应合理利用法律赋予的调查权，依法搜集证据。整体工作要主动接受人大监督。

　　（三）注重整体效果。检察机关提起公益诉讼关注的是社会的公共利益，有时会忽视单个个体的特殊利益诉求，所以要注重办案的整体效果，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

　　检察机关依法提起公益诉讼有利于彰显社会主义民主和法治，有利于保护国家和社会成员的合法利益，对优化司法职权配置，完善诉讼制度具有重要意义。各级检察机关通过不断探索，必将为公益诉讼描绘出美好的法治蓝图。